編者按：在第九屆公交都市發(fā)展論壇上，上海城市交通設計院有限公司副院長俞雪雷做了《新時期城市地面公交改革與發(fā)展思考》主題報告。

俞雪雷認為，當前城市地面公交處在更為多元競爭環(huán)境中。更多里程城市軌道交通的建設運營、居民小汽車保有量的持續(xù)增長、共享自行車與電動車交通方式的應用、以及人們對交通出行品質(zhì)與舒適的更高要求，使得傳統(tǒng)地面公交的比較優(yōu)勢在逐步降低。

另外，受三年疫情的影響，相當一部分人的出行習慣發(fā)生改變，在此種種因素的影響下，各大城市地面公交客流的下降是必然的，在當前新的發(fā)展時期，必須找準地面公交的定位，保障其城市交通運輸服務的底線，并主動尋找需求提供高品質(zhì)的服務。

一、以史為鑒——96年上海公交改革的啟示

上海作為擁有2500萬人口規(guī)模的國際化大都市，在其城市地面公交發(fā)展過程中，經(jīng)歷過多輪的公交行業(yè)改革，其中96年的改革俗稱“三制改革”是在當時急需扭轉(zhuǎn)公交大幅虧損、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的重要轉(zhuǎn)變。我們回顧96年的一系列改革措施，可以對當前的城市公交發(fā)展提供一些借鑒。

取消月票的票制改革。隨著改革開放的深入以及八十年代大量知青的返滬，當時上海公交呈現(xiàn)出容量不足的問題，同時為進一步發(fā)揮公交企業(yè)的積極性，由原來的公交場逐步成立公交分公司。但受當時的體制、機制的限制，公交運行從87年開始出現(xiàn)虧損后，也是逐年日益嚴重。

上海公交月票開始于1908年，解放后，6元的月票票價從1956年至1990年的34年間沒有過漲價，但即使后來1994年漲價到25元，按照當時的成本計算，每銷售一張月票就要虧損20多元。

當時月票的存在造成了幾個消極的因素：一是由于企業(yè)之間無法對月票進行票務清分，導致公交對站臺乘客的消極服務，乘客多一個不如少一個；二是抱著“不用就是吃虧”的思想，月票乘客往往一兩站短距離的交通也會選擇公交，導致公交客流統(tǒng)計的虛高。所以從運營角度看，當時對于票制改革的首要就是取消月票。

后來自1996年元旦開始，取消月票，各公交運營單位獨立核算，自負盈虧。出現(xiàn)的一個現(xiàn)象是，公交客流與預估計的1400萬出現(xiàn)了大幅度偏差，實際大概在600萬左右。但這并不能說是取消月票制度的失敗，反而是對于推動企業(yè)自主經(jīng)營、優(yōu)化票務結(jié)算方面有較大的作用，更為重要的是把真正的公交客流需求展現(xiàn)了出來，這對于后來城市地面公交的發(fā)展有著比較大的積極作用。

優(yōu)化管理的體制改革。各公交運營單位實行獨立核算、獨立法人，很大程度上調(diào)動了公交運營單位的積極性，各單位積極增加運營線路、延長線路，主動尋找客源、增收節(jié)支。在此背景下，1996年10月撤銷了上海市公交總公司，同年7月成立了上海市公交客運管理處，原公交的營運業(yè)務歸客運管理處管理。同年12月成立了上海市公交控股公司，原公交的物業(yè)歸控股公司管理。這就是公交的體制改革。

激發(fā)企業(yè)活力的機制改革。公交改革后，多家企業(yè)出現(xiàn)了虧損嚴重、入不敷出的困難局面，由此通過機制改革，采取多種方式，充分激發(fā)企業(yè)活力，減輕企業(yè)包袱。

首先是解決人的問題，通過分流、轉(zhuǎn)崗以及其他多種方式，優(yōu)化企業(yè)人員結(jié)構(gòu)。其次通過融資、盤活資產(chǎn)等手段解決錢的問題，再次鼓勵企業(yè)積極經(jīng)營，充分激發(fā)企業(yè)的活力。

以上海第一輛空調(diào)車為例，即使當時普遍5毛錢的公交票價基礎上，空調(diào)車實行2元票價，并沒有引起廣大居民的投訴，反而空調(diào)車輛乘客爆滿，這其實很好地說明了公交車的票價貴還是便宜取決于提供什么樣的服務?，F(xiàn)在的公交車大家都堅持2塊錢，如果是5塊錢，能不能提供5塊錢的服務？只有服務到位了，對等的公交相對高票價才不會引起社會公眾的反對。

二、再識公交——新時期城市地面公交的定位

正視公交客流向小汽車等交通方式的轉(zhuǎn)移。據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年至2022年五年間全國小汽車由2億輛增長至3億輛，增長了50%，其中新能源小汽車由261萬輛增長至1310萬輛，增長了5倍。全國電動兩輪車年產(chǎn)量由2017年的3000萬輛增長至2022年的將近6000萬輛，也幾乎翻了一倍。

隨著更多里程軌道交通的建設運營、居民小汽車保有量的持續(xù)增長、共享自行車與電動車交通方式的應用，以及受三年疫情的影響，相當一部分人的出行習慣已經(jīng)發(fā)生改變，各城市地面公交客流均呈現(xiàn)大幅下降的現(xiàn)象，而且存在客流進一步下滑的態(tài)勢。

另一方面，伴隨著客流下降的同時，為滿足不斷擴大的城市規(guī)模的交通出行需求，公交線網(wǎng)、站點覆蓋率、車輛數(shù)量等卻呈現(xiàn)增長的趨勢，導致城市地面公交運營的效率越來越低，政府財政的壓力越來越大。

地面公交是城市交通運輸?shù)牡拙€保障。作為城市基本的運輸服務功能，城市地面公交在保障城市交通有序、可靠運行方面有其不可替代的作用。作為城市交通運行的底線保障，尤其在滿足城市居民基本的出行服務要求、城市應急、重大活動等方面，城市地面公交是不可缺少的。

以上海為例，在2022年疫情期間，地面公交在人員轉(zhuǎn)運、物資保障方面發(fā)揮了極大的作用，僅僅一個月內(nèi)累計轉(zhuǎn)運43.02萬人次，其中醫(yī)護人員9.03萬人次。進博會期間，各公交公司一方面臨時開辟進博會專線，另一方面數(shù)百輛備用公交車隨時待命，負責大客流的疏解。城市地面公交也體現(xiàn)了對老年人、孩童、以及其他社會弱勢群體出行的基本公平。

從綜合交通系統(tǒng)去定位城市地面公交。我們現(xiàn)在講城市地面公共交通，應該在城市綜合交通系統(tǒng)的角度去理解認識。隨著國內(nèi)城市群經(jīng)濟的進一步發(fā)展，不管是城市中心區(qū)與郊區(qū)之間的擴張關聯(lián)，還是城市群內(nèi)城市與城市之間的聯(lián)系，都由原來的同質(zhì)無序競爭，逐步轉(zhuǎn)向分工明確的區(qū)域合作態(tài)勢。可以預見未來城市內(nèi)區(qū)與區(qū)之間的聯(lián)系、城市群內(nèi)城市之間的聯(lián)系將會越來越多，由此帶來的長距離交通、跨區(qū)之間的通勤出行需求將會顯著增長。

城際鐵路、市域鐵路、軌道交通將會發(fā)揮更為重要的作用。在此需求下，城市地面公交應該同軌道交通（包括鐵路系統(tǒng)）統(tǒng)一起來，地面公交作為大網(wǎng)絡系統(tǒng)內(nèi)重要的一環(huán)，共同提供交通出行服務。由此如果我們再單獨強調(diào)地面公交承擔300萬還是500萬的客流，就顯得意義不大。我們更應該強調(diào)和關注的是，地面公交在整個大公交服務體系內(nèi)的對網(wǎng)絡搭建、系統(tǒng)銜接方面的積極作用，強調(diào)地面公交的品質(zhì)服務。

三、順勢而為——地面公交的改革謀新

堅持公交優(yōu)先理念不動搖。社會發(fā)展至今，一方面小汽車保有量快速增長，城市道路交通擁堵狀況加劇，另一方面公交客流卻持續(xù)大幅下滑，公交運營效率降低，目前社會上對公交還要不要優(yōu)先出現(xiàn)了較多質(zhì)疑的聲音。

其實公共交通是城市綜合交通系統(tǒng)中極為重要的組成部分，其作為綠色、低碳、集約的交通方式，為城市的交通運輸提供了最為基本的保障，也是服務于城市居民出行最為公平和低成本的交通方式，尤其在小汽車使用更為普及的今天，我們更應該堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展、公交設施優(yōu)先保障的理念，不能因為客流量的下滑而動搖。

地面公交網(wǎng)絡重構(gòu)是核心。地面公交的改革發(fā)展，其核心是現(xiàn)有網(wǎng)絡的重構(gòu)。我們原來講的公交網(wǎng)絡更多是聚焦于地面公交作為單獨的系統(tǒng)，強調(diào)地面公交網(wǎng)的覆蓋與服務。現(xiàn)階段的地面公交網(wǎng)絡應該與城市其他公交系統(tǒng)結(jié)合，包括軌道交通、慢行交通等，強調(diào)城市公共交通系統(tǒng)的一張大網(wǎng)，在此基礎上進行地面公交網(wǎng)絡的重構(gòu)。

首先，必須圍繞城市客運走廊做強公交服務。也就是堅持做公交走廊，采用多種可行的手段提高客運走廊上公共交通服務的效率，包括設置公交專用道、建設BRT、或者有軌電車等中運量系統(tǒng)，這是現(xiàn)階段能夠提高地面公交服務水平最直接、最有效的，也是最容易讓社會各方面能夠達成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的手段。

通過骨干走廊的梳理打造，優(yōu)化走廊內(nèi)的公交線路，塑造品牌的地面骨干公交線路，通過高頻次發(fā)車、高品質(zhì)服務、高效率的接駁，提高骨干走廊公共交通的運營效率。

其次，構(gòu)建更為清晰的地面公交架構(gòu)。以前城市交通方式比較單一的時候，地面公交作為居民出行最主要的機動化方式，對其按照服務功能劃分為主干線路、次干線路、區(qū)域線路、輔助線路等多個層級是合理的，但現(xiàn)階段我們應該改變一下思路，按照圍繞城市軌道交通、骨干公交線路，構(gòu)建城市公共交通一張網(wǎng)的理念，去設計地面公交系統(tǒng)。從功能上看或許主要兩個功能：一個是主干型線路，一個是功能型線路，其中功能型線路包括接駁線、就醫(yī)線等等。

再次，完善地面公交線路的退出機制。我們各個城市的地面公交線路規(guī)模越來越龐大，某一程度上和線路的退出機制不完善或者可執(zhí)行效果差有關。

在以往公交服務廣覆蓋理念的指導下，城市大餅攤多大，公交覆蓋就有多大，導致線路規(guī)模不斷增長。一旦形成固定服務后，撤并線路勢必會造成少數(shù)甚至個別居民的出行不便，受制于輿情的壓力，我們撤并線路往往就非常困難，線路開得了撤不掉。所以如何完善地面公交退出機制，這也是我們進行網(wǎng)絡重構(gòu)，優(yōu)化線網(wǎng)的重要環(huán)節(jié)。

提供更高品質(zhì)的地面公交服務。現(xiàn)階段城市地面公交需要解決的并不是“有沒有”的問題，而是“好不好”的問題，我們要做的是以高品質(zhì)的服務之“術”謀良性發(fā)展之“道”。

過往我們發(fā)展地面公交，更多的圍繞“有沒有”展開，重視公交線路、公交站點的廣覆蓋，但忽略了公交線路的服務功能，造成家門口的公交線路不能把人們送到想去的地方。

圍繞地面公交品質(zhì)的提升，更應該從居民出行服務體驗出發(fā)，比較地面公交與小汽車、電動自行車之間的不同服務功能，由聚焦廣覆蓋轉(zhuǎn)向聚焦地面公交的運行速度、乘坐環(huán)境、運營效率、品牌推廣等方面，各類線路與社區(qū)相結(jié)合，給予骨干線路的路權保障、信號優(yōu)先服務，通過高辨識度、靈活調(diào)度、信息服務等手段，同步提升乘坐環(huán)境，全方位提供高品質(zhì)的地面公交服務。

更合理的考核與補貼機制。地面公交的改革發(fā)展必須與時俱進優(yōu)化既有的考核機制。目前城市地面公交服務更多從城市公平服務、保障弱勢群體的出行角度出發(fā)，我們采取了低票價、廣覆蓋的模式，在此情形下，我們再過于強調(diào)城市公交分擔率是難以為繼的，政府財政的壓力會越來越大，而且對于現(xiàn)階段城市綜合交通服務來講，也沒有太大的現(xiàn)實意義。

另外從企業(yè)考核角度看，由于政府充當了公交運營的兜底角色，目前多數(shù)城市對于公交企業(yè)的考核，聚焦在地面公交的基本服務上，包括發(fā)車班次保障、早晚班次、司機到崗、違章考核等等，企業(yè)主動經(jīng)營的原生動力不足，我們對于公交運營的補貼很大程度上也在為企業(yè)的經(jīng)營行為買單。

所以必須制定更合理的考核與補貼機制，我們更應該聚焦的是考核補貼有沒有和客流、服務有正向的激勵，交通空白區(qū)域的保障線路有沒有提供基本的服務保障等。

競爭并合作的綠色交通出行思維。現(xiàn)階段地面公交客流降低有很多聲音歸咎于電動自行車發(fā)展、共享單車的發(fā)展，似乎他們的存在是導致地面公交經(jīng)營困境的主要因素之一。對此我們應該從更宏觀的角度看待這個問題，從城市交通服務看，居民選擇的永遠是最便捷、最舒適、最低成本的交通方式，對于多數(shù)氣候適宜、地形適宜的城市來講，電動自行車、共享單車在中短距離出行中，有著非常明顯的優(yōu)勢。

存在即合理，我們強調(diào)公交優(yōu)先的同時，不能站在大多數(shù)居民出行習慣的對立面。同時電動自行車和共享單車本身也是非常友好的綠色交通方式，我們強調(diào)公交出行的本質(zhì)目的，也是主張出行的集約以及綠色，從這方面看，兩者是不矛盾的。所以我們對于地面公交發(fā)展更應該思考與共享個體交通方式之間的差異化競爭與高效率合作關系，發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢，從出行鏈服務的角度，共同提供城市的公共交通服務。

結(jié)語

地面公交現(xiàn)實發(fā)展正遭遇困境和瓶頸期，后續(xù)需要發(fā)展與改革，但我們也應該充分肯定地面公交在城市交通服務保障中發(fā)揮的重要作用，以及公交行業(yè)自身為高品質(zhì)發(fā)展做出的探索和努力。疫情過后地面公交客流降至目前的水平，或許這部分人群已經(jīng)是選擇我們地面公交最忠實的客戶，或者說是不得不選擇地面公交的人群。我們應該做的是，把現(xiàn)有的客戶保障好、服務好，然后通過全社會的共同努力，謀求更高水平的城市地面公共交通服務。